從“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”到“美國(guó)制造”——美國(guó)制造業(yè)戰(zhàn)略的延續(xù)與變化

作者：朱煥煥，陳　志——中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院  

南極熊導(dǎo)讀：本文分析了美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在計(jì)劃宗旨、領(lǐng)域布局、技術(shù)路線(xiàn)制定和創(chuàng)新生態(tài)打造等方面呈現(xiàn)出的新變化和新特點(diǎn)，并結(jié)合美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)中國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)提出了措施建議。本文來(lái)自：科情智庫(kù)，原文來(lái)自《全球科技經(jīng)濟(jì)瞭望》2019年第2期。

2018年9月，美國(guó)發(fā)布了最新“美國(guó)制造”年度報(bào)告，對(duì)美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)情況進(jìn)行了總結(jié)，并指出了下一步的發(fā)展路線(xiàn)。針對(duì)“美國(guó)制造”年度報(bào)告的重點(diǎn)，本文分析了美國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)在計(jì)劃宗旨、領(lǐng)域布局、技術(shù)路線(xiàn)制定和創(chuàng)新生態(tài)打造等方面呈現(xiàn)出的新變化和新特點(diǎn)，并結(jié)合美國(guó)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)中國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)提出了措施建議。

21世紀(jì)初，隨著全球產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移浪潮不斷推進(jìn)，美國(guó)本土制造業(yè)不斷外流，“產(chǎn)業(yè)空心化”問(wèn)題不斷凸顯，2010年中國(guó)制造業(yè)增加值超過(guò)美國(guó)，成為名副其實(shí)的世界第一“制造大國(guó)”……美國(guó)制造業(yè)的全球領(lǐng)先地位受到威脅。為了重建制造業(yè)的全球領(lǐng)導(dǎo)力和競(jìng)爭(zhēng)力，美國(guó)政府開(kāi)始用“后工業(yè)化”的思維反思其制造業(yè)發(fā)展，相繼頒布和實(shí)施了一系列產(chǎn)業(yè)復(fù)興計(jì)劃。如，2009年12月頒布了《重振美國(guó)制造業(yè)框架》，通過(guò)財(cái)政支持、投資引導(dǎo)、稅收減免等方式，支持制造業(yè)尤其是先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展，但收效甚微。美國(guó)總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)（PCAST）發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致美國(guó)制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降的因素，并不在于高昂的勞動(dòng)力價(jià)格——德國(guó)的工資比美國(guó)高30%至40%，但其制造業(yè)仍然一枝獨(dú)秀——關(guān)鍵問(wèn)題還是基礎(chǔ)科研和商業(yè)化生產(chǎn)之間的空缺，即傳統(tǒng)的“死亡之谷”。2011年總統(tǒng)科技顧問(wèn)委員會(huì)向國(guó)會(huì)提交了《確保美國(guó)在先進(jìn)制造業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)地位》的報(bào)告，并最終推動(dòng)國(guó)會(huì)通過(guò)了“先進(jìn)制造業(yè)伙伴計(jì)劃”和“振興美國(guó)制造業(yè)和創(chuàng)新法案”，在此基礎(chǔ)上，國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)（NNMI，2016年9月更名為“美國(guó)制造”，Manufacturing USA）設(shè)想被提出并于2014年以法案形式確定下來(lái)。計(jì)劃旨在通過(guò)建立關(guān)鍵領(lǐng)域的研究所來(lái)聚集工業(yè)界、學(xué)術(shù)界、國(guó)家實(shí)驗(yàn)室、聯(lián)邦和地方政府等多個(gè)主體，建立和完善創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，并通過(guò)公私合作伙伴關(guān)系（PPP）促進(jìn)非政府投入，加快美國(guó)先進(jìn)制造能力發(fā)展，從而提高美國(guó)制造業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

1、金融危機(jī)以來(lái)美國(guó)制造業(yè)的戰(zhàn)略變化與緩慢復(fù)蘇
“去工業(yè)化”時(shí)代，美國(guó)產(chǎn)業(yè)加速向金融、房地產(chǎn)、服務(wù)業(yè)等虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移并逐漸過(guò)度依賴(lài)，同時(shí)本土制造業(yè)不斷向新興發(fā)展中國(guó)家外流，“產(chǎn)業(yè)空心化”趨勢(shì)加重。2008年全球金融危機(jī)后，美國(guó)開(kāi)始反思虛擬經(jīng)濟(jì)過(guò)度發(fā)展帶來(lái)的弊端，逐漸認(rèn)識(shí)到振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)對(duì)優(yōu)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和撐起國(guó)民經(jīng)濟(jì)脊梁的重要作用，并大力推行鼓勵(lì)科學(xué)創(chuàng)新、出臺(tái)量化寬松政策、培養(yǎng)大量人才、吸引高技能人才移民、推行新能源政策、促進(jìn)出口等“制造業(yè)回流”戰(zhàn)略，鼓勵(lì)和引導(dǎo)部分海外制造業(yè)遷回本土發(fā)展，力圖重建和強(qiáng)化其在制造業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)�？v觀(guān)危機(jī)以來(lái)美國(guó)制造業(yè)的戰(zhàn)略與發(fā)展，大致經(jīng)歷了奧巴馬政府從著力降低制造業(yè)成本到強(qiáng)調(diào)制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”建設(shè)，再到特朗普政府強(qiáng)調(diào)技術(shù)商業(yè)化能力的“美國(guó)制造”3個(gè)階段。

在多種政策驅(qū)動(dòng)和加持下，美國(guó)制造業(yè)開(kāi)始緩慢復(fù)蘇。從制造業(yè)規(guī)模來(lái)看，2009—2017年美國(guó)制造業(yè)增加值緩慢增長(zhǎng)，2016年達(dá)到了1.91萬(wàn)億美元，已基本與危機(jī)前最高水平持平（見(jiàn)圖1）。從制造業(yè)比重情況來(lái)看，2008—2017年美國(guó)制造業(yè)增加值比重一直保持在11.6%~12.3%之間（見(jiàn)圖2），美國(guó)服務(wù)業(yè)的迅速發(fā)展使得制造業(yè)產(chǎn)值比重尚未達(dá)到危機(jī)前的水平，但一直是僅次于金融保險(xiǎn)、專(zhuān)業(yè)性商業(yè)服務(wù)的第三大產(chǎn)業(yè)。從制造業(yè)成本來(lái)看，波士頓咨詢(xún)于2015年發(fā)布的《全球制造業(yè)的經(jīng)濟(jì)大挪移》報(bào)告顯示，美國(guó)制造成本正變得越來(lái)越低廉，商品平均成本只比中國(guó)高5%。從全球制造業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)看，美國(guó)依然是全球制造業(yè)強(qiáng)國(guó)，占據(jù)了大多數(shù)的產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)。如，以智能手機(jī)為例，市場(chǎng)調(diào)研機(jī)構(gòu)Counterpoint發(fā)布的2018年全球智能手機(jī)品牌的利潤(rùn)分布情況顯示，盡管iPhone銷(xiāo)量增速出現(xiàn)停滯，但其依然是全球最賺錢(qián)的智能手機(jī)，2018年第二季度占據(jù)了全球智能手機(jī)市場(chǎng)62%的利潤(rùn)，而排名第二的三星只有17%。

2、“美國(guó)制造”計(jì)劃背后的四大戰(zhàn)略調(diào)整
與原型“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”更加強(qiáng)調(diào)提升制造業(yè)創(chuàng)新能力不同，“美國(guó)制造”更強(qiáng)調(diào)技術(shù)創(chuàng)新的商業(yè)化。最新年度報(bào)告顯示，2017財(cái)年（美國(guó)政府的財(cái)年為每年10 月1 日至次年9 月30日），“美國(guó)制造”在創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建、聯(lián)邦資金撬動(dòng)、研發(fā)項(xiàng)目規(guī)模、創(chuàng)新生態(tài)建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展：

（1）創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)不斷擴(kuò)大。在能源部、國(guó)防部和商務(wù)部的資助下，新增智能制造的清潔能源制造創(chuàng)新研究所（Clean Energy Smart Manufacturing Innovation，CESMII）、先進(jìn)組織生物制造創(chuàng)新中心（Advanced Regenerative Manufacturing Institute, BioFabUSA）、先進(jìn)機(jī)器人制造中心（Advanced Robotics for Manufacturing Institute, ARM）、國(guó)家生物制藥創(chuàng)新中心（The National Institute for Innovation in Manufacturing Biopharmaceuticals, NIIMBL）、過(guò)程強(qiáng)化部署快速推進(jìn)中心（Rapid Advancement in Process Intensification Deployment Institute, RAPID）和節(jié)能減排創(chuàng)新中心（Reducing Embodied-Energy and Decreasing Emissions, REMADE）6家創(chuàng)新機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)總數(shù)達(dá)到14家（見(jiàn)表1）。

（2）聯(lián)邦資金的杠桿作用不斷提升。2017財(cái)年，研發(fā)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總額為2.985億美元。其中，聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)1.207億美元，非聯(lián)邦匹配投資1.778億美元，匹配比例接近1.5∶1，超過(guò)了計(jì)劃預(yù)定的1∶1的資金匹配目標(biāo)。

（3）研發(fā)項(xiàng)目不斷增加。2017財(cái)年，正在進(jìn)行的研究項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到了273項(xiàng)，與上財(cái)年相比增長(zhǎng)了42.5%。

（4）創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)不斷完善。與上財(cái)年相比，會(huì)員總數(shù)增長(zhǎng)50%以上，達(dá)到了1 291個(gè)。協(xié)會(huì)成員繼續(xù)保持多樣性，其中包括844所制造工廠(chǎng)、297所教育機(jī)構(gòu)（大學(xué)、社區(qū)學(xué)院和其他學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）以及150個(gè)其他實(shí)體（聯(lián)邦、州和地方政府、聯(lián)邦實(shí)驗(yàn)室，以及非防衛(wèi)組織）。產(chǎn)業(yè)成員仍以中小型企業(yè)為主，占總產(chǎn)業(yè)成員的比例達(dá)到了65%。

與國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)相比，不管是領(lǐng)域選擇，還是機(jī)構(gòu)在創(chuàng)新鏈的布局，“美國(guó)制造”均呈現(xiàn)出了一些新變化、新特點(diǎn)。

一是更加強(qiáng)調(diào)通過(guò)創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)本土化制造。
與奧巴馬政府通過(guò)國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和吸引高端制造業(yè)回流的策略不同，特朗普政府更強(qiáng)調(diào)將技術(shù)創(chuàng)新轉(zhuǎn)為規(guī)�；�、符合成本收益高績(jī)效的本土制造能力，并希望制造業(yè)的振興可以帶動(dòng)更多的就業(yè)。從其不惜反對(duì)全球化、終止北美自貿(mào)協(xié)定，并多次威脅宣稱(chēng)退出世界貿(mào)易組織等行動(dòng)中可見(jiàn)一斑。


二是研究院的設(shè)立與領(lǐng)域的布局更加強(qiáng)調(diào)滿(mǎn)足軍民融合等重大戰(zhàn)略需求。
美國(guó)86%以上的醫(yī)療保健費(fèi)用與慢性病有關(guān)，每年因心臟、腎臟、肝臟或胰腺等器官衰竭而死亡的人數(shù)達(dá)到75萬(wàn)，為此該計(jì)劃專(zhuān)門(mén)新設(shè)立了美國(guó)先進(jìn)再生制造創(chuàng)新中心，其在研的下一代組織構(gòu)建及相關(guān)制造技術(shù)希望在為負(fù)傷士兵制造新皮膚、血液制品和器官的同時(shí)，為普通民眾提供改善健康狀況、降低成本的方法。美國(guó)先進(jìn)功能織物研究所正在實(shí)施基于光的新一代通信系統(tǒng)，不僅便于軍事人員在秘密行動(dòng)中更有效和安全地操作，還可用于在全球定位系統(tǒng)（GPS）無(wú)法運(yùn)作的建筑物中進(jìn)行民用搜索和救援操作。

三是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新相關(guān)的重大戰(zhàn)略與計(jì)劃的技術(shù)路線(xiàn)更加強(qiáng)調(diào)“自下而上”。
與國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)由聯(lián)邦政府確定技術(shù)路線(xiàn)和項(xiàng)目“自上而下”的技術(shù)路線(xiàn)模式不同，“美國(guó)制造”計(jì)劃更加強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮研究院在跨越“死亡之谷”、促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研一體化過(guò)程中所發(fā)揮的橋梁作用。具體來(lái)說(shuō)，每一個(gè)制造創(chuàng)新方向都有一個(gè)研究院來(lái)針對(duì)這個(gè)焦點(diǎn)，集成產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界和政府合作伙伴，確定路線(xiàn)圖，充分利用現(xiàn)有的資源加強(qiáng)協(xié)作和合作投資。這種“自下而上”的技術(shù)路線(xiàn)制定模式更加貼近企業(yè)和市場(chǎng)需求，能夠極大地促進(jìn)創(chuàng)新的商業(yè)化進(jìn)程。


四是更加強(qiáng)調(diào)將科研機(jī)構(gòu)作為平臺(tái)樞紐，打造產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)。
“美國(guó)制造”計(jì)劃強(qiáng)調(diào)通過(guò)設(shè)置適用于各類(lèi)機(jī)構(gòu)和組織的多層次會(huì)員制度，將政府、企業(yè)、行業(yè)聯(lián)盟與協(xié)會(huì)、高等院校、社區(qū)學(xué)院、國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室以及非營(yíng)利性組織等納為會(huì)員，構(gòu)建一個(gè)以特定先進(jìn)制造技術(shù)為基礎(chǔ)、“政產(chǎn)學(xué)研”共同參與的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，使得創(chuàng)新技術(shù)甄別、技術(shù)路線(xiàn)選擇等更貼近產(chǎn)業(yè)需求（見(jiàn)圖3）。同時(shí)，計(jì)劃強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)研究機(jī)構(gòu)與現(xiàn)有區(qū)域集群以及集群內(nèi)部企業(yè)之間的聯(lián)系，提高創(chuàng)新成果的“知識(shí)溢出”。此外，計(jì)劃還強(qiáng)調(diào)要充分發(fā)揮平臺(tái)在標(biāo)準(zhǔn)制定、母工廠(chǎng)建設(shè)等方面的作用，以真正跨越“死亡之谷”。如，當(dāng)前增材制造研究院正聯(lián)合美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)（ANSI）和美國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)研究院（NIST）等組織和成員，為加速增材制造規(guī)�；�生產(chǎn)開(kāi)發(fā)一套通用的增材制造標(biāo)準(zhǔn)體系。數(shù)字制造與設(shè)計(jì)研究院通過(guò)“未來(lái)工廠(chǎng)”建設(shè)，搭建了一座連接工業(yè)伙伴和技術(shù)提供者的橋梁。

3、“美國(guó)制造”計(jì)劃對(duì)中國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)的啟示與建議
近年來(lái)，我國(guó)制造業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，總體規(guī)模和綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，在國(guó)際市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力不斷強(qiáng)化，但競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域大多集中在低技術(shù)產(chǎn)品領(lǐng)域，更多地表現(xiàn)為“揮汗如雨”類(lèi)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。黨的十九大強(qiáng)調(diào)，要深化科技體制改革，建立以企業(yè)為主體、市場(chǎng)為導(dǎo)向、產(chǎn)學(xué)研深度融合的技術(shù)創(chuàng)新體系。制造業(yè)創(chuàng)新中心作為制造業(yè)創(chuàng)新體系的核心節(jié)點(diǎn)，是我國(guó)技術(shù)創(chuàng)新體系以及國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的重要組成部分。 因此，“美國(guó)制造”在領(lǐng)域選擇、創(chuàng)新鏈布局等方面呈現(xiàn)出的新特點(diǎn)，對(duì)我國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新中心建設(shè)具有重要啟示和借鑒意義。

一是國(guó)家重大科研項(xiàng)目設(shè)置及平臺(tái)建設(shè)要進(jìn)一步落實(shí)“三個(gè)面向”，強(qiáng)調(diào)需求導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向。首先，面向世界科技前沿，領(lǐng)域及平臺(tái)建設(shè)要注重夯實(shí)科技基礎(chǔ)，不斷增強(qiáng)自主判斷科研方向、自主預(yù)測(cè)技術(shù)路線(xiàn)的能力，勇于提出新的科研方向，營(yíng)造寬容失敗、鼓勵(lì)試錯(cuò)的創(chuàng)新氛圍。其次，面向經(jīng)濟(jì)主戰(zhàn)場(chǎng)，領(lǐng)域選擇及平臺(tái)建設(shè)必須要更好地服務(wù)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，遵循科技創(chuàng)新及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，著力提升科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化能力。最后，面向國(guó)家重大需求，領(lǐng)域選擇及平臺(tái)建設(shè)要聚焦國(guó)家戰(zhàn)略問(wèn)題，堅(jiān)持有所為有所不為的基本原則，采取差異化策略和非對(duì)稱(chēng)路徑，加強(qiáng)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大科技攻關(guān)，著力突破“卡脖子”問(wèn)題，促進(jìn)創(chuàng)新成果更多地走進(jìn)生產(chǎn)生活。

二是面向新一輪全球科技競(jìng)爭(zhēng)，充分發(fā)揮國(guó)家科技創(chuàng)新基地與重大科研基礎(chǔ)設(shè)施的平臺(tái)和紐帶作用。充分發(fā)揮企業(yè)國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、國(guó)家工程研究中心、國(guó)家技術(shù)創(chuàng)新中心等技術(shù)創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化類(lèi)國(guó)家科技創(chuàng)新基地在共性重大技術(shù)研究和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用示范等方面的作用。著重發(fā)揮其在重大科研基礎(chǔ)設(shè)施利用、科研試劑中試與工藝研發(fā)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用，推進(jìn)技術(shù)成果的轉(zhuǎn)化與應(yīng)用。

三是面向全球產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的新趨勢(shì)，國(guó)家重大科研機(jī)構(gòu)與創(chuàng)新基地的建設(shè)要注重不斷完善產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。國(guó)家重大科研機(jī)構(gòu)與創(chuàng)新基地建設(shè)要注重產(chǎn)業(yè)鏈資源整合，通過(guò)建立新型創(chuàng)新聯(lián)合體，將技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)的大中小企業(yè)、高校、科研機(jī)構(gòu)串聯(lián)起來(lái)，形成“政產(chǎn)學(xué)研”協(xié)同合作的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，圍繞創(chuàng)新技術(shù)轉(zhuǎn)化和應(yīng)用，加強(qiáng)領(lǐng)域內(nèi)學(xué)術(shù)研討、信息共享、設(shè)施開(kāi)放、項(xiàng)目合作等。

四是在重大科研計(jì)劃的組織實(shí)施中，賦予研究院所更多自主選擇和調(diào)整技術(shù)路線(xiàn)的權(quán)力，特別是項(xiàng)目實(shí)施期間，研究院所可以在研究方向不變、不降低申報(bào)指標(biāo)的前提下自主、靈活地調(diào)整研究方案和技術(shù)路線(xiàn)。研究院所可以根據(jù)項(xiàng)目需要，按規(guī)定自主組建科研團(tuán)隊(duì)，并結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

作者單位：
朱煥煥，陳　志——中國(guó)科學(xué)技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略研究院